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珠海市水务局
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【以案释法】广州某建筑劳务有限公司违法分包案

  一、基本案情

  2022年5月23日,珠海市水务局水利工程建设领域转包、违法分包专项检查组对辖区内某工程开展检查时发现,在广东省某工程有限公司(发包人)提供的“签到表”中,广州某建筑劳务有限公司(承包人,以下简称“涉案公司”)未参加工程相关会议,疑似存在违法分包行为。掌握相关线索后,市水务局执法人员对某工程有限公司珠海某分公司副经理陈某进行询问调查,陈某反映涉案公司与梁某有劳务再分包情况。5月26日,陈某向市水务局提供了涉案公司与梁某签订的《劳务工程内部承包协议》。5月27日,市水务局执法人员分别对涉案公司受委托人陈某某、实际承包人梁某进行询问调查,陈某某、梁某均承认劳务再分包事实。5月31日,市水务局依法向涉案公司作出并送达《责令改正通知书》,责令涉案公司改正违法行为。6月7日,市水务局依法对涉案公司劳务再分包行为进行立案调查。经调查询问、书面取证、集体讨论、法制审核,7月13日,市水务局向涉案公司及其法定代表人徐某某、项目负责人陈某某作出并送达《行政处罚告知书》。法定期限内涉案公司及其法定代表人徐某某和项目负责人陈某某未提出陈述、申辩并放弃听证权利。7月25日,市水务局依法分别作出《行政处罚决定书》并现场送达该建筑劳务有限公司及其法定代表人徐某某、项目负责人陈某某。8月10日,涉案公司和上述相关责任人在法定期限内自行完成整改并缴纳了罚没款项。

  二、处理结果

  涉案公司的行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款和《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》第七条的规定,构成违法分包行为。依据《建设工程质量管理条例》第六十二条第一款和第七十三条规定,珠海市水务局对涉案公司作出没收违法所得129303.95元,对涉案公司和法定代表人、项目负责人共处罚款40548.32元的行政处罚。

  三、案件解析

  (一)案情分析

  本案中,涉案公司相关行为构成违法分包。《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款“施工单位不得转包或者违法分包工程。”第七十八条第二款第(四)项明确了“违法分包”的定义,规定“本条例所称违法分包,是指下列行为......(四)分包单位将其承包的建设工程再分包的......”本案中,涉案公司将从某工程有限公司承包的建设工程,通过签订合同再次分包给了梁某,属于违法分包行为。

  本案的行政处罚相对人存在争议。涉案公司的陈某某既是该公司项目负责人又是珠海区域经理,是否可以由其一人承担“对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款”?一种观点认为,陈某某既是该公司项目经理又是珠海区域经理,由其一人接受行政处罚是可以的;另一种观点认为,陈某某虽是该公司项目经理又是珠海区域经理,承担直接责任人的责任是没有问题的,但其不属于单位直接负责主管人员,不应由其承担单位直接负责主管人员的责任。经集体讨论,决定对涉案公司法定代表人徐某某、主管珠海区域经理兼项目负责人陈某某进行行政处罚。

  (二)法律适用

  1.《中华人民共和国建筑法》第二十八条规定“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人,禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”第六十七条第一款规定“承包单位将承包的工程转包的,或者违反本法规定进行分包的,责令改正,没收违法所得,并处罚款,可以责令停业整顿,降低资质等级;情节严重的,吊销资质证书。”

  2.《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款规定“施工单位不得转包或者违法分包工程。”第六十二条第一款规定“违反本条例规定,承包单位将承包的工程转包或者违法分包的,责令改正,没收违法所得,对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费25%以上50%以下的罚款;对施工单位处工程合同价款0.5%以上1%以下的罚款;可以责令停业整顿,降低资质等级;情节严重的,吊销资质证书。”第七十八条第二款第(四)项规定“本条例所称违法分包,是指下列行为:(四)分包单位将其承包的建设工程再分包的。”

  3.《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》第七条第一款第(五)项规定“具有下列情形之一的,认定为违法分包:(五)劳务作业分包单位将其承包的劳务作业再分包的。”

  (三)示范点

  1.防范风险,维护水利工程建设领域安全生产秩序。总分包施工经营方式是建设活动正常开展的客观需要,也是国际上工程项目管理的常见做法。由于建设工程活动涉及的专业较多,总承包单位将专业性强、自身不具备优势的项目分包出去,既有利于降低成本,规避风险,也有利于保证工程质量。但分包要受法律法规约束和限制。分包层次过多,一方面管理层次增加,总包单位对工程的控制力减弱,另一方面管理成本增加,不利于保证工程质量。此外,水利建设工程是民生工程,水利工程的违法分包建设不仅扰乱建筑市场秩序、造成工程质量下降、引发安全隐患,还极易造成农民工工资的拖欠,产生社会问题。因此,重拳打击水利工程建设领域转包、违法分包行为,维护我市水利工程建设领域安全生产秩序势在必行。

  2.深挖线索,精准打击惩处水利工程建设领域违法行为。本案的难点在于,劳务分包公司的违法行为具有一定隐蔽性。本案水利建设工程领域违法分包查处时,被检查施工单位提供的资料看似“合法齐全”,实则暗藏问题。执法人员从细微处入手,在相关例会的“签到表”中,发现涉案公司应参加而未参加会议。在被询问人消极应对的情况下,执法人员缜密询问,通过释法说理,阐明了违法分包对工程质量的危害,进而争取知情人的配合,挖掘出涉案公司将承包的劳务工程再次分包给梁某的线索,最终发现违法分包行为,具有示范意义。

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